农业部解读《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》

4月28日，农业部种植业管理司相关负责人就《规划》有关情况作了简要说明并对重点问题作出了解读。并解答了记者关注的具体问题。

第一，关于种植业结构调整的重要性和紧迫性

新形势下，农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性、结构性的供过于求与供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，是当前和今后一个时期农业农村经济的重要任务。当前，我国农业发展环境正发生深刻变化，老问题不断积累，新矛盾不断涌现，还面临着品种结构不平衡、资源环境约束压力加大、消费结构升级、产业融合程度加深、国内外市场联动增强等困难和挑战。面对新形势、新挑战，必须主动作为、顺势而为，加快优化调整种植业结构，推动种植业转型升级，促进农业可持续发展。

第二，关于种植业结构调整的思路、原则和目标任务

在总体思路上，“十三五”时期，种植业结构调整以发展新理念为统领，实施新形势下国家粮食安全战略和藏粮于地、藏粮于技战略，坚持市场导向、科技支撑、生态优先，转变发展方式，加快转型升级，巩固提升粮食产能，推进种植业结构调整，优化品种结构和区域布局，构建粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、一二三产业融合发展的格局，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

在基本原则上，做到“六个坚持”。即坚持底线思维、确保粮食安全，坚持市场导向、推进产业融合，坚持突出重点、做到有保有压，坚持创新驱动、注重提质增效，坚持生态保护、促进持续发展，坚持着眼全球、统筹两个市场。

在发展目标上，实现“两保、三稳、两协调”。“两保”，即保口粮、保谷物，“三稳”，即稳定棉花、食用植物油、食糖自给水平，“两协调”，即蔬菜生产与需求协调发展，饲草生产与畜牧养殖协调发展。

在调整任务上，主要是“四个构建”，即构建粮经饲协调发展的作物结构、构建适应市场需求的品种结构、构建生产生态协调的区域结构、构建用地养地结合的耕作制度。

第三，关于品种结构与区域布局的总体考虑

品种结构和区域布局是《规划》的核心内容。综合考虑资源禀赋、生态条件、产业基础、种植效益、市场需求等因素，进一步优化品种结构和区域布局。

从品种结构调整看。粮食，重点是保口粮、保谷物，口粮重点发展水稻和小麦，优化玉米结构，因地制宜发展食用大豆、薯类和杂粮杂豆。棉花，重点是稳定面积、提高单产、提升品质、增加效益。油料，两油为主、多油并举，重点发展油菜和花生，因地制宜发展耐旱耐盐碱耐瘠薄的油葵、芝麻、胡麻等小宗油料作物。糖料，稳定面积、双提双增（提高单产、提高含糖率，增加产量、增加效益）。蔬菜，稳定面积、保质增效、均衡供应。饲草作物，以养带种、多元发展，根据养殖生产的布局和规模，重点发展青贮玉米，因地制宜发展优质苜蓿、饲用燕麦、黑麦草、饲用油菜等优质饲草饲料，逐步建立粮经饲三元结构。

从区域布局调整看。

东北地区，重点是“稳、减、扩、建”四字要领，即稳定水稻、调减非优势区玉米、扩种大豆杂粮薯类和饲草作物，构建合理轮作制度。

黄淮海地区，重点是稳字为重，压保并进，粮经饲统筹，稳定小麦、蔬菜面积，适度调减华北地下水严重超采区小麦、改种耐旱耐盐碱的棉花、油葵和马铃薯，适当调减低产的夏玉米面积、扩种花生、大豆和饲草作物。

长江中下游地区，重点是“两稳一提”，即稳定双季稻面积、稳定油菜面积，发展优质弱筋小麦和双低油菜，提升品质。开发利用沿海沿江环湖盐碱滩涂资源种植棉花，开发冬闲田扩种饲草作物。

华南地区，重点是“两稳一扩”，即稳定水稻面积、稳定糖料面积，扩大冬种面积。

西南地区，重点是稳粮扩经、增饲促牧，间套复种、增产增收。稳定水稻、小麦和藏区青稞，扩种马铃薯和杂粮杂豆，扩大优质油菜生产，调减云贵高原非优势区玉米，改种优质饲草，推广间套作生态型复合种植，提高土地产出率，促进增产增收。

西北地区，重点是稳夏优秋、稳棉保供、特色增效。稳定小麦等夏熟作物，积极发展马铃薯、春小麦、杂粮杂豆，因地制宜发展青贮玉米、苜蓿等饲草作物。稳定棉花种植，发展特色小宗粮油作物。加强玉米、蔬菜、马铃薯、苜蓿等制种基地建设。

第四，关于推进种植业结构调整的政策措施

种植业结构调整是一项系统工程，需要加强顶层设计、搞好规划指导，也需要强化项目支撑和政策扶持。《规划》提出了7个方面的政策措施，包括完善农产品价格政策、建立合理轮作补助政策、加强高标准农田建设、推进农业科技创新、提升农机装备水平、完善金融保险政策、加大生态保护力度、强化农产品市场调控等。

去年下半年以来，各级农业部门以高度的自觉、坚定的信心、创新的理念，聚焦重点发力、强化指导服务、狠抓措施落实，有力有序推进种植结构调整，取得了初步成效。据各地反映和农业部农情调度分析，今年玉米结构调整已有良好开局。预计全年玉米种植面积呈减少趋势，特别是库存压力最大的黑龙江省调减玉米面积较多，大豆面积恢复性增加。

重点问题

一、《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》的几个特点

《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》是在全面建成小康社会决胜阶段编制的5年规划，为当前和今后一个时期指导各地结构调整设计了路线、勾画了蓝图，具有4个鲜明的特点。

一是保持连续性。回顾过去，上一次编制印发种植业结构调整规划是在1999年。当时农业部编制了《种植业生产结构调整“十五”计划和2015年规划》，着眼于中短期和中长期发展，提出了“十五”时期和未来15年种植业结构调整的战略目标及基本思路。之后，分别于2003-2007年、2008-2015年，先后实施了两轮粮棉油糖等优势农产品区域布局规划，主要是根据农产品供求形势和区位发展优势，突出分品种的区域布局和产业带建设。时隔17年，我们又编制了《全国种植业结构调整规划》，这个规划的规划期是着眼于“十三五”，也就是2016-2020年，从时间上与上一轮种植业结构调整规划相衔接，与粮棉油糖等主要农产品优势区域布局规划也作了很好的衔接，保持了种植业发展规划设计上的连续性。

二是突出针对性。粮食“十二连增”后，供求关系得到改善，目前粮食总量问题不大，最大的问题是结构性问题。新形势下，农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。一些供给没有很好的适应需求变化，大豆缺口很大，而玉米增产超过了需求增长，牛奶难以满足消费者对质量、信誉保障的要求。可以讲，这一轮种植结构调整规划有保有压，有取有舍，稳定水稻小麦等口粮品种，调减库存压力大的玉米，发展市场需求的大豆、杂粮杂豆、马铃薯、优质饲草等产品。不仅是在农产品数量上作努力，更是在改善结构、提高质量效益上下功夫，加法减法一起做，打好结构调整的“组合拳”。

三是注重引领性。《规划》从品种结构和区域布局两个方面，勾画出了种植业结构调整的调整方向和技术路径。从品种结构看，对粮、棉、油、糖、菜、饲6类产品分别提出结构调整的方向和重点，粮食又细化为水稻、小麦、玉米、大豆、薯类杂粮。比如，《规划》中提出水稻稳面积与提品质并举，杂交稻与常规稻并重；小麦稳定冬小麦、恢复春小麦，在品质上抓两头、带中间；玉米巩固提升优势产区、适当调减非优势区，调减籽粒玉米、扩大青贮玉米、适当发展鲜食玉米；大豆粮豆轮作、恢复面积、改善品质、提高效益。从区域布局看，明确了东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区、华南地区、西南地区、西北地区6大区域粮棉油糖菜饲的调整重点和方向。

四是坚持整体性。立足我国国情、农情和粮情，在内部结构上，构建粮经饲三元结构，《规划》调整的主要作物是粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜及饲草作物，首次把饲草纳入种植业结构调整统筹考虑。在发展布局上，《规划》提出构建粮经饲协调发展的作物结构（粮食作物、经济作物、饲草作物的发展方向），构建适应市场需求的品种结构（重点发展优质农产品、专用农产品和特色农产品），构建生产生态协调的区域结构（提升主产区、建立功能区、建立保护区），构建用地养地结合的耕作制度（根据不同区域的资源条件和生态特点建立耕地轮作制度，促进可持续发展）。在产业融合上，以关联产业转型升级为契机，推进农牧结合，发展农产品加工业，拓展农业多功能，构建粮经饲统筹、种养加一体、一二三产业融合发展的格局。

二、与上几轮结构调整相比，这一轮种植业结构调整有何不同

回顾历史，改革开放以来，我国农业结构调整大体经历了四轮。第一轮，是上世纪80年代中期，当时家庭联产承包后，粮食连续多年丰收，出现了相对过剩，但棉油糖、果菜茶等非粮食产品较为短缺，结构调整的重点是压粮扩经。第二轮，是上世纪90年代初期，农产品综合生产能力普遍提高，1991年出现了以南方早籼稻为主的“卖粮难”现象，但优质农产品价格较高、销路较好，这轮结构调整的重点是发展高产、优质、高效的“三高”农业。第三轮，是上世纪90年代末，粮食产量创历史新高（1998年达到10246亿斤），有3年产量超过1万亿斤，“卖粮难”再次出现，国家实施战略性结构调整，水稻、小麦、玉米三大主粮面积大幅调减。1998-2003年，五年粮食面积从17.1亿亩降至14.9亿亩，减少2.2亿亩，这是新中国成立以来，粮食面积减幅最大的一次，也是影响最深的一次。

第四轮，就是这一轮结构调整，与前几轮结构调整的重点不同。新形势下，农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，是当前和今后一个时期农业农村经济的重要任务。从三大主粮看，稻谷平衡略余，小麦基本平衡，玉米阶段性供大于求。因此这一轮结构调整的重点，在品质上，是稳定稻谷小麦等口粮品种面积的同时，优化品质结构，满足市场需求；在数量上，重点是调减非优势区玉米面积。

三、农业部对推进玉米结构调整已开展的主要工作

今年以来，农业部紧紧围绕转方式、调结构的工作主线，坚持绿色发展、提质增效，聚焦调减“镰刀弯”地区的非优势区玉米面积。各地推进玉米结构调整认识一致、态度坚决、措施扎实，据各地反映和农业部农情调度分析，今年玉米结构调整势头好于预期，任务落实超出预期，各项工作进展顺利，玉米结构调整已有良好开局。

一是加强顶层设计，搞好规划引导。针对粮食连年增产后供求形势发生的新变化，农业部及早分析研判，加强顶层设计，提出应对措施。在深入调研的基础上，编制了《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》，提出品种结构和区域布局的调整意见，加快构建粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、一二三产业融合的现代农业发展格局。当前，粮食库存多，主要是玉米多，玉米是种植业结构调整的重点。去年11月，农业部制定了《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，提出到2020年调减玉米面积5000万亩以上，今年调减1000万亩以上。目前我国大豆严重短缺，近日农业部常务会议专题研究促进大豆生产发展问题，制定下发了《关于促进大豆生产发展的指导意见》，通过优化区域布局、狠抓政策落实、推进科技创新，力争到2020年大豆面积达到1.4亿亩，增加4000万亩。各地结合实际，主动作为，顺势而为，制定种植业尤其是玉米结构调整的具体方案。

二是强化组织推动，及早安排部署。调整农业结构，推进农业供给侧结构性改革，是今年农业农村经济发展的重大任务。去年底，农业部在全国农业工作会议上对农业结构调整作出部署，提出“提质增效转方式、稳粮增收可持续”的工作主线，并专门召开全国种植业结构调整工作会议，对种植业结构调整具体安排，重点落实玉米结构调整任务。今年2月，又召开全国春季田管暨春耕备耕工作视频会议，对玉米结构调整提出要求。同时，先后5次派出由部领导、司局级干部带队的工作组，赴东北、黄淮海等结构调整任务重的区域，督促检查米改豆、粮改饲等重点工作落实情况。各级农业部门组织近30万名机关干部和农技人员，深入生产一线，采取蹲点包片、进村入户等形式，切实帮助农民解决结构调整中的实际困难。4月26日，农业部召开全国种植结构调整暨粮豆轮作粮改饲推进工作视频会，对“镰刀弯”地区玉米结构调整、粮豆轮作、粮改饲等重点工作进行再动员再安排再落实。各地强化目标责任，层层分解任务，加力推进落实。结构调整任务最重的黑龙江省，已将玉米调减任务纳入省委组织部对县市党政主要领导干部绩效管理考核的指标体系。目前，相关省份已将任务落实到县市，落实到乡镇，落实到经营主体。

三是减法加法并举，聚焦重点发力。这一轮玉米结构调整，是巩固提升优势区产能，适当调减非优势区玉米种植面积。减法加法一起做，打好结构调整组合拳，既调减库存压力大的玉米，又增加市场紧缺的农产品。做好“减法”，重点调减东北第四五积温带、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、西南石漠化区等“镰刀弯”地区的非优势区玉米。去年以来，农业部多次与“镰刀弯”地区特别是东北四省区，逐省对接玉米调减任务。同时，按照中央1号文件要求，会同有关部门探索实行耕地轮作休耕制度试点，拟在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展休耕试点。做好“加法”，积极引导农民将调减下来的玉米面积，改扩种市场需要的大豆、杂粮杂豆、马铃薯、青贮玉米、优质饲草等作物。今年拟在东北四省区实施米改豆试点500万亩，推广“一主四辅”种植模式；在“三北”地区、干旱半干旱地区、农牧交错区的18个省（区），选择100个县开展粮改饲试点，以养带种，以种促养，大力发展草食畜牧业。

四是集成技术模式，狠抓指导服务。推进玉米结构调整，需要加大技术指导服务和示范引领。组织农业部专家指导组分区域、分作物制定了19个种植业结构调整技术方案，指导各地适应性地调、农牧结合地调、生态保护地调、种地养地结合地调、有保有压地调、围绕市场调。强化示范引领，在160多个粮食绿色高产高效创建县，率先落实玉米结构调整的集成技术模式。督促各地及早落实结构调整替代作物的种子及配套机械等物资，搞好余缺调剂，保证种植结构调整需要。农业部先后在黑龙江、吉林、辽宁、贵州、云南等省，组织开展7次结构调整技术培训，改变农民种植习惯，掌握相应栽培技术。5月份，结合开展“百乡万户”调查，组织机关干部和农技人员，深入结构调整的重点地区，搞好技术指导和服务，推进各项措施落实。

五是强化政策扶持，释放积极信号。调整优化玉米结构需要市场信息引导，更需要政策扶持，让农民愿意调、调得动、稳得住。今年，农业部会同财政部，整合30多亿元资金支持农业结构调整，重点用于“镰刀弯”地区粮改饲、粮豆轮作补助。积极配合国家发改委、财政部等部门，完善玉米收储政策，推进“市场化收购”加“补贴”改革。认真落实大豆目标价格政策，科学采价、合理测算，维护农民利益，引导扩种大豆。4月初，农业部召开新闻发布会，及时向社会介绍玉米结构调整情况，宣传解读玉米收储改革政策，让地方和农民了解政策内容和要求，指导各地合理安排种植结构。同时，派出3个由司局级干部带队的工作组，深入春耕生产一线，开展调研，宣讲政策。在《农民日报》开辟专栏，宣传各地玉米结构调整的好经验好做法，营造良好的舆论氛围。

四、今年中央出台的扶持种植业结构调整的政策

今年，在中央财力非常困难的情况下，农业部会同财政部整合30多亿元资金支持农业结构调整，重点用于“镰刀弯”地区粮豆轮作、粮改饲补助和开展耕地轮作休耕试点。

一是支持东北地区开展粮豆轮作。去年，农业部在黑龙江省北安市、赵光农场、尖山农场开展粮豆轮作试点，取得了良好成效。今年，扩大粮豆轮作试点范围，并给予资金扶持。拟安排500万亩的粮豆轮作任务，其中黑龙江250万亩、吉林和内蒙古各100万亩、辽宁50万亩。重点推广“一主四辅”种植模式，以玉米与大豆轮作为主，与马铃薯、饲草、杂粮杂豆、油料作物轮作为辅。

二是扩大粮改饲试点。在总结去年试点经验的基础上，今年粮改饲试点范围扩大到整个“镰刀弯”地区和黄淮海玉米主产区，试点县由30个增加到100个。粮改饲的资金到省、任务到省、责任到省，给予了地方充分的自主权。要求各相关省制定完善实施方案，细化政策落实原则，健全考核监督制度，确保完成500万亩的粮改饲任务。支持规模化牛羊养殖场、饲草料企业收储全株青贮玉米等优质饲草料。采取以养带种、种养结合的方式，开展青贮玉米、饲用燕麦、甜高粱等优质饲草作物种植，由牛羊等草食家畜就地转化，推动构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧结合的农业发展格局。

三是探索开展耕地休耕制度试点。实施耕地轮作休耕制度试点，是推进农业持续发展的重大举措，也是种植结构调整的重要内容。今年拟在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区率先开展试点，对休耕试点给予适当补助，探索季节性休耕、隔年休耕、连年休耕等不同的休耕模式。